1945年8月15日，日本战败投降。麦克阿瑟率领的美军进驻日本，一时间，日本朝野人心惶惶。因为日军在中国等亚洲国家干了太多伤天害理之事，所以在日本人心目中有一种传统的看法：胜利的一方必然要凌辱战败一方国家的妇女。因此日本政府的思维是：为保全皇族、贵族、公卿、上层社会妇女的贞操和日本人纯正血统的延续，要建立一个“性的防波堤”——招募民间女子为美军提供性服务。于是在日本首相近卫文麿的指示下，日本东京警视厅建立了“特殊慰安设施协会”，翻译成英文就是“Recreation and Amusement Association”，简称RAA。日本民间称之为“国家卖春机关”。RAA通过全国招募的形式让很多普通百姓家的年轻女子变成慰安妇。在RAA全盛时期，在日本全国各地有约7万名“从业人员”。